從20多年前的無路可走，到今天的有路走不起，中國人的出行狀況在得到極大改善的同時，也提出了一個“還路于民”問題。
6月20日起，交通運輸部、國家發改委等五部委擬用一年左右時間，集中開展收費公路專項清理工作，全面清理公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規行為。五部委是舉有利于規范當前公路收費的各種亂象，但是，要徹底解決人們有路難行問題，還必須“還路于民”。
之所以強調“還路于民”，是基于以下考慮：首先，公路是準公共物品，雖然從學理上看，對于準公共物品，其是否應由政府提供完全取決于經濟發展水平和政府的財政能力，但公路特別是高速公路還具有投資大、建設周期長、服務全社會等特點，即它具有一種自然壟斷屬性，因此，當財力允許時，公路建設資金理應大部分來自國家的投入。從各國實踐看，雖然也存在收費高速公路，可更多的是免費高速公路。
其次，在現代經濟系統中，公路承擔著絕大部分的運輸量。根據中國物流與采購聯合會公布的數據，2010年，中國貨物運輸總量75%是由公路承擔的，因此，公路使用成本越低，越能最大限度降低經濟系統運行的成本，提高系統的經濟收益，這是西方發達國家普遍將公路作為公共品提供的深層原因所在。從今后的發展趨勢看，雖然運輸基礎設施的民營化和管理方式的商業化將不斷增加，而且把高速公路的建設、運營管理委托給私營部門的做法也會更加普遍，但政府為主的投入性質不會變。
第三，中國收費公路時間和里程之長世所罕見，已導致一系列嚴重的經濟和社會問題。如果從1981年霍英東等人投資廣東東莞中堂大橋建起全國首個路橋收費站始算起，中國的路橋收費時間已經長達30年，即使從國務院在全國全面推行“貸款修路、收費還貸”政策的984年算起，也已達27年之久。中國的收費公路不僅時間很長，而且收費里程更占世界收費公路里程的一半還多。有個廣泛流傳而未經證實的說法，在全世界14萬公里的收費公路中，中國占有10萬公里。實際上，中國的收費公路遠不只10萬公里，交通部的說法是，中國收費公路占全部公路總里程的4%，按截止去年400萬公里的里程計算，收費公路達16萬公里，包括高速公路的95%、一級公路的61%、二級公路的42%都收費。目前中國高速公路通車里程7.4萬公里，95%也就相當于有7萬多公里高速公路是收費的，而美國9萬公里高速公路中，收費里程僅7800多公里，不到總里程的10％。
收費公路時間和里程之長，產生的第一個嚴重后果，就是腐敗多發。這些年，交通基礎設施建設領域是腐敗的重災區，一些省市的交通廳局長前腐后繼。高速公路腐敗多發直接與收費制度有關。收費政策刺激地方政府將大量資金投資于交通基礎設施建設。第二個嚴重后果，是食利者眾，誰都想從公路收費這塊“唐僧肉”中瓜分一點。由于有了公路收費的激勵，很多地方把收建公路當作地方政府的印鈔機，或者是沒有煙筒的工廠，以致縣縣、鄉鄉甚至村村都設卡收費，靠收費吃飯的人數目龐大，一些基層縣鎮，其人數遠遠超過當地的稅務人員。第三個嚴重后果，是制造社會不公，引發群體事件。燃油稅改革的前提就是要取消各種公路收費，現在，廣大車主已經繳納了燃油稅等相關稅費，再向他們征收路橋費是很不合理的，這等于是雙重征稅，合法搶劫。從實際來看，這些年，為了逃避高額的路橋費，一些機動車司機采取很多違規辦法，甚至直接沖關，導致和公路收費部門的矛盾和沖突。另外，修建公路要征地，征地就免不了出問題。近年來由公路征地導致的群體事件也經常出現。最后一個嚴重后果，是物流成本的居高不下。根據物流與采購聯合會發布的數據，2010年，過路過橋費占到了運輸成本的20%到30%。整個物流總費用占國內生產總值比重18%左右，比發達國家高出一倍。過高的物流成本導致不少商品價格畸高，又進一步加劇了通貨膨脹。
第四，收費制度已成沉疴，地方政府深陷其中而難以自拔，一般的行政手段根本不足以阻斷里面的利益鏈條，必須加大治理力度不可。公路收費政策實行近30年，公路成了地方政府與民爭利的工具，政府、公路管理部門、公路經營者及其相關人員等，已結成一個深厚的利益鏈，沒有類似破釜沉舟之決心，是很難打破這個利益鏈條的。還在2009年，交通部曾借燃油稅改革之機，宣布逐步取消全部二級公路收費。但時至今日，一些被取消的收費公路又死灰復燃，換個“馬甲”重新收費。再如，2004年11月施行的《收費公路管理條例》規定，對“政府還貸公路”，收費期限最長不得超過15年，在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費；對“經營性公路”，按照收回投資并有合理回報的原則，最長不得超過25年，中西部地區可放寬至30年。但地方政府將很多已經到期或即將到期的公路收費通過轉讓經營權、或者將其他項目債務并入收費公路等方式，變相延長收費期限，致使目前的很多收費公路，普遍超過國家規定的還款年限，有的最長收費年限甚至高達756年。如北京市9條收費公路皆為經營性公路，它們中的絕大多數都通過政府“轉讓公路收費權”，實現了由“政府還貸路”到“經營性公路”的轉變，從而得以繼續收費。
第五，現在正到了“還路于民”的時候。如果說，在改革開放初期，中央和地方財政能力有限，不可能將公路尤其是高速公路作為公益性項目完全由國家來投資建設，而必須多渠道融資的話，那么，隨著政府特別是中央財力的提升，國家應該提高投入比重，這樣才符合高速公路準公共品的特性。況且，2009年實行的燃油稅改革，目的之一就是將燃油稅征收后用于公路建設。如果一邊提高燃油稅的征稅比率，一邊還在還維持高收費，這就不合理，等于改革食言。
所以，中國應該也必須“還路于民”。“還路于民”也就意味著要恢復公路作為公共品的本來面目，并按照公共品的要求，確定政府的管理職能，改變目前的融資方式，解決政府在公共品管理和供應上的缺位。無疑，這將觸及到“貸款修路，收費還貸”這一堅硬政策。
客觀而言，“貸款修路，收費還貸”政策的實施，在當時有其迫不得已的因素。因為在上世紀80年代，公路基礎設施建設滯后，建設資金不足的問題成為制約全國經濟發展的瓶頸。廣東因而率先提出了“貸款修路，收費還貸”的設想，并首開“以橋養路、以路養路”的先河。到1984年，國務院第54次常務會議正式決定在全國實行“貸款修路，收費還貸”政策。但正如上述分析顯示的，該政策實施近30年后，其所引起副作用肯定是當初沒有預料到的。
因此，如何處理“貸款修路，收費還貸”政策關系到“還路于民”能否得以落實。筆者的看法是，今后普通公路建設，包括一級、二級公路建設必須以公共財政為基礎，堅持政府主導。政府投入的主要來源是征收的燃油稅、車船稅、輪胎稅等收入。高速公路建設，可在一定時期內繼續從銀行融資以及引入一定的外資和民間資本，但必須嚴格核定成本，公開收費制定過程，公眾還須參與收費的制定，不能任由公路部門甚至公路經營者單方決定公路的收費標準和期限。其實，公路法、《收費公路管理條例》等法規對公路如何建、收費站如何設都作了明確的限制，只要做到信息公開，確保公眾的參與權，是可以在很大程度上消除亂收費的。目前之所以不能，反映了公眾在公共決策和政治過程中被邊緣化的現實。除此外，根據五部委的清理情況，到期該免費通行的堅決免費通行，該降低標準的降低標準，并在某些特殊時段，如節假日和早晚交通擁堵時段，免費讓車輛通行。
公路是讓人走而不是讓人看的，若有錢才能通行，違背了公路的性質。當前，公眾所積累的對公路收費的不滿已達到一個臨界點，如何不使這種不滿引爆開來，端賴于改革收費制度的改革進度。有鑒于此，必須以更大的決心，加快推進“還路于民”工作。
鄧聿文為中央黨校《學習時報》副編審
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本文標題：中國需要加快推進“還路于民”
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